Universciencia
ISSN: 1665-6830
Atribución-NoComercial-SinDerivadas 2.0 Genérica (CC BY-NC-ND 2.0)
https://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/2.0/deed.es
Universciencia
Enero-abril - Año 21 - Núm. 62 - 2023
http://revista.soyuo.mx/index.php/uc
universcienciasoyuo.mx
universciencia@soyuo.mx
Recepción: octubre-2022
Aceptación: diciembre-2022
Pág. 25-31
Resumen
La administración pública es el vínculo y canal de comunicación entre la
sociedad y los gobernantes, este trabajo establece algunas directrices que
permitan precisar, desde lo teórico, hacia dónde tiene que ir encausado el
funcionamiento y la operatividad de la disciplina, a n de que esta sea ecaz
en su cometido. Para ello, en primer término, se señalará la relación que existe
entre el poder ejecutivo y la administración pública; en un segundo momento,
se establecerá que agrupación normativa regula su funcionamiento, así como
los alcances de su función operativa y, nalmente, se puntualizarán, en
grandes rubros, las líneas de acción que permitan a la administración pública
materializar las metas propuestas desde su propia teleología de creación.
Palabras clave: administración, administración pública, derecho
administrativo.
Abstract
The public administration is the link between society and the rulers, this work
establishes some guidelines that allow to specify, from the theoretical, where
the functioning and the operability of the public administration have to be
prosecuted, in order for it to be effective in its task. For this, rst of all, the
relationship between the executive power and the public administration will be
pointed out; in a second moment, it will be established which normative group
regulates its operation, as well as the scope of its operational function and,
nally, the lines of action that allow the public administration to materialize
the proposed goals from its own teleology of creation.
Key words: administration, public administration, executive power,
administrative law.
administración PúbLica y eL Paradigma de La gerencia PúbLica
montserrat
miqueL hernández
2
PubLic administration and the PubLic management Paradigm
Juan Jesús
Limón gutiérrez
1
1
Benemérita Universidad Autónoma de
Puebla. Docente. Doctor. Puebla, México.
E-mail: miquel_1@hotmail.com ORCID:
https://orcid.org/0009-0004-9588-3148
Google Scholar: https://scholar.google.es/
citations?hl=es&user=L6J0cFYAAAAJ
2
Benemérita Universidad Autónoma de Puebla.
Profesora-Investigadora. Doctora. Puebla,
México. ORCID: http://orcid.org/0000-0002-
3005-0565 Google Scholar: https://scholar.google.
es/citations?hl=es&user=sdG7k40AAAAJ
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INTRODUCCIÓN
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La administración pública, como institución
operante que materializa a uno de los poderes
constituidos del Estado mexicano, debe adecuar
su funcionamiento y procesos operativos a las
exigencias que el gremio social demande, a efecto
de cristalizar lo que legitima su institucionalidad.
4
La administración pública en sus diferentes
órdenes de gobierno constituye el primer vínculo
para garantizar una comunicación directa entre
los ciudadanos y los representantes del poder
gubernamental, que garantiza de manera eciente
la atención a los problemas de interés público y
dudas o necesidades de la sociedad civil respecto a
la actividad administrativa del estado.
Siendo el principal canal de comunicación y
atención con la población, la administración pública
constituye un papel preponderante para mejorar
las condiciones de la sociedad civil y garantizar
los derechos humanos de vida digna y de servicios
sociales con calidad y buen desarrollo.
Es una obligación de las nuevas generaciones
y de los nuevos estudiosos de las ciencias de la
administración, centrarse en reexiones éticas,
analizando las obligaciones del deber moral y
desechar el análisis de leyes o normas que en la
mayoría de los casos son obsoletas o alejadas de los
nuevos paradigmas de la disciplina.
Los representantes de los órganos de
la administración pública tienen frente a ellos
enormes retos de transformación, donde las
aportaciones de los investigadores contribuirán a
una administración humana, fácil, comprometida
y abierta. Todo lo anterior con el objetivo de que
elimine de forma denitiva todo acto de litigio
administrativo para que las personas puedan exigir
su derecho a mejores servicios, mejores tratos o
simplemente que se le resuelvan sus problemas. Los
tiempos de la posmodernidad exigen una cultura
de la legalidad, pero aún más una cultura de los
derechos humanos y el sector de la administración
pública no puede ser la excepción. Por ello, es
indispensable que sus órganos vislumbren que la
importancia de un código de ética, conocimiento
y aplicación de los derechos humanos y el trato
digno, no son solo una utopía, son una necesidad
urgente en la espera del servicio público.
Partiendo de este planteamiento, resulta
necesario analizar y explicar el funcionamiento de
la administración pública al seno de las sociedades
complejas que pretende regular y dirigir.
DESARROLLO
Bajo este contexto, este trabajo establece algunas
directrices que permitan precisar, desde lo teórico,
hacia dónde tiene que ir encausado el funcionamiento
y la operatividad de la administración pública, a n
de que esta sea ecaz en su cometido. Para ello,
en primer término, se señalará la relación que
existe entre el poder ejecutivo y la disciplina; en un
segundo momento, se establecerá que agrupación
normativa regula su funcionamiento, así como
los alcances de su función operativa y, nalmente,
se puntualizarán, en grandes rubros, las líneas de
acción que permitan a la administración pública
materializar las metas propuestas desde su propia
teleología de creación.
3
Artículo derivado del proyecto de investigación “Administración
pública y el paradigma de la gerencia pública” Puebla, México.
4
Se hace referencia a las estructuras epistémicas del contractualismo.
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JuAn Jesús limón gutiérrez y montserrAt miquel Hernández
estima que esto no es así, en razón de que, tanto
el poder legislativo como el judicial no tienen
funciones preponderantemente administrativas
y su ámbito de competencia es primordialmente
constituir e instrumentar el discurso legal; y la
actividad jurisdiccional, respectivamente.
RESULTADOS
Administración pública y derecho administrativo
La Administración Pública supone un tópico
complejo de estudiar, examinar y abordar, derivado
de la amplia variedad de aproximaciones posibles
para su análisis y las diversas perspectivas como la
jurídica y la política-sociológica, así como del gran
número de tratadistas – lósofos, economistas,
historiadores, sociólogos, antropólogos, juristas,
epistemólogos, etcétera - que han dedicado a
estudiarla. No obstante, a esta extensa diversidad
de ópticas, la gran mayoría de los pensadores que se
han ocupado de ella, la visualizan – desde una arista
integradora – “…como un fenómeno trascendental
en la vida social, política, y económica…” (Guerrero,
2010, p. 19), es decir, una expresión de lo público.
Existen tres posturas con respecto al origen
de la disciplina: la primera es la de quienes apuntan a
que esta es tan antigua como la existencia de grupos
de poder denominados gobiernos, quienes eran
encargados de direccionar y establecer los causes,
directrices y signicaciones de los quehaceres de la
sociedad, es decir, avistar a lo común, a lo público,
las situaciones que deben ser gestionadas con el
efecto de lograr el bienestar social.
Poder ejecutivo y administración pública
El Estado cuenta con tres actividades centrales:
la legislativa, la judicial y la ejecutiva, así la
administración es aquella actividad del Estado
que no es legislación ni justicia (Merkl,1980). Con
esta propuesta se presenta a la administración
pública como un sinónimo del poder ejecutivo,
así se convierte en la máxima representación
y manifestación del poder ejecutivo, ya que, es
el operante. Este poder es la forma de ser y el
funcionamiento de dicho poder constituido. La
función ejecutiva es ejercida por un conjunto de
órganos, comúnmente denominados
“administración pública”, en cuyo vértice se
encuentra un órgano colegiado llamado “gobierno”
(Guastinni, 2000).
Por ello, se ha vuelto una práctica recurrente
el armar que “la administración pública es
parte del poder ejecutivo y se ve regulada por el
derecho administrativo, tanto en su organización
o estructura como en su actividad” (Fernández,
2008, p. 279). En palabras de Ríos Elizondo (1975)
se trata de una actividad del poder ejecutivo que
se realiza de forma continuada para alcanzar los
nes del Estado, es por ello que el poder ejecutivo
establece las directrices para que la sociedad cuente
con los servicios públicos, materiales y culturales.
Existen posturas como la de Marshall
Dimock (1969), cuyo contenido establece que
la Administración Pública va más allá de lo
concerniente al poder ejecutivo, superando la
órbita de este, por el hecho de que, esta disciplina
es la totalidad del Estado en acción y no solamente
uno de sus poderes constituidos. Sin embargo, se
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La segunda es la postura de quienes proponen
que la administración pública adviene en el
ocaso de la revolución francesa, esto, en razón de
que nalizada la referida revuelta, el modelo de
organización política cambió con la instauración
de los denominados Estados de Derecho, los cuales se
van a regir bajo el manto de una Constitución y, a su
vez, esta va a establecer criterios homogéneos para la
actuación estatal: a) división de poderes, b) principio
de legalidad, c) reconocimiento expreso de derechos
humanos, c) soberanía nacional, d) la ley como
expresión de la voluntad popular y, e) organización
administrativa jerárquicamente establecida.
La administración pública se ha ido
adaptando a los Estados modernos, es por ello
qué si se compara con los primeros estados, ya
no se encuentran tantas similitudes; por lo que, se
vuelva recurrente armar que las bases históricas
de la disciplina actual se encuentran el movimiento
revolucionario de Francia, del que surgieron
instituciones que posteriormente fueron retomadas
por muchos países, como es el caso del México,
de ahí, que se arme que esta sea un producto y
consecuencia de dicha pugna. Bajo esa tendencia,
resulta claro que este saber tiene un pasado de largo
aliento, existe desde que un grupo se conguró
como dominante y surgieron los gobierno; es
a partir del siglo XVIII que inicia un proceso de
sosticación.
La tercera postura es la de los que consideran
que, tanto el Derecho, como las Instituciones que
surgen de este, tienen su fundamento y sustento
teórico-pragmático en un discurso normativo
establecido a través de un proceso legislativo.
Esta postura orilla a entender a la administración
pública desde una arista normativa en donde
su conceptualización válida sea la emanada de
un corpus iuris, propia y especícamente en una
Norma Suprema, en una Constitución, cuya
función es dotar de validez jurídica a toda la
proliferación legislativa propia de un Estado. Así lo
reeren Rodríguez y Muñoz (2005):
Todo intento por denir y tratar
de aproximarse la naturaleza de la
Administración Pública debe pasar,
inevitablemente, por su anclaje y
encuadramiento en la Norma Fundamental
del ordenamiento jurídico (Rodríguez y
Muñoz, 2005, p. 17).
La administración pública no solo es uno de los
fenómenos más evidentes del mundo moderno, sino
también de los mejor estudiados. Sin embargo, entre
las ciencias sociales es la disciplina que en general
se cree menos tratada mediante los procedimientos
cientícos. Situación que, concordando con
Guerrero (2010), no cuenta con sustento sólido,
ya que, si bien en el mundo cientíco se critica
la cienticidad de las ciencias sociales, tanto de
esta como de la del Derecho, debe considerarse
que estas disciplinas cuentan con sus propios
métodos de construcción y conceptualización
cientíca. En este sentido, se le puede entender
en dos dimensiones, la objetiva y la subjetiva. La
primera debe entenderse como las actividades o
funciones del Estado, cuyo n es asegurar y realizar
el bien común, contenido básicamente en la teoría
contractualista. La segunda dimensión aborda y
dene el conjunto de instituciones y organismos
estatales –los canales a través de los cuales se
maniesta el Estado– que buscan satisfacer
los intereses colectivos e individuales de los
gobernados a través de funciones administrativas,
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es decir, el Estado tiene la tarea de atender de
manera inmediata las necesidades de la sociedad,
todo ello regulado por el Derecho Administrativo.
Su conguración se nutre y está cimentada bajo
directrices sociales y políticas:
La Administración pública moderna se
inscribe en la formación de la sociedad civil
y el Estado de derecho, lo cual signica
que su naturaleza responde tanto a valores
sociales como políticos. Sin embargo, la
Administración pública es portadora de un
amplio contenido público que tiene su origen
y riqueza en la diversidad de los elementos
que nutren la vida asociada. La importancia
de lo social y lo político es indiscutible para
la Administración pública; sin embargo, lo
público es punto cardinal para comprender
el objeto, alcance y compromisos que tiene
en la sociedad moderna (Uvalle-Berrones,
2007, p. 36).
Es decir, está concebida para otorgar respuestas a
las demandas del tejido social, ya que esto justica
su creación y su nalidad; al mismo tiempo, se
encuentra supeditada al Estado de Derecho, el cual
sujeta toda su actividad dentro del imperio de Ley,
y no solo sujeta dicho ejercicio, sino que, también
le dicta las pautas y directrices mediante las cuales
va a erigir su operatividad; directrices previstas en
el derecho administrativo.
Gerencia pública. Un nuevo Paradigma
El funcionamiento de la administración pública
se encuentra en un proceso de anquilosamiento.
Para poder superar este escollo, se debe transitar
del modelaje operativo que representa el paradigma
burocrático a un estilo más dinámico, innovador,
orgánico, casuístico y alejado de la mecanicidad.
Este contexto es que exige un tránsito hacia nuevos
modelos que permitan la ecacia al seno de las
instituciones gubernamentales.
La disciplina está siendo permeada de los
principios operativos de la gerencia privada, que
están siendo replicados al seno de las instituciones
gubernamentales. A este cambio de paradigma se le
conoce como el nuevo paradigma post-burocrático.
Por un lado, el modelo burocrático se erige
en una lógica construida a través del interés público,
de la eciencia, de la administración, del control
y de la especicación de funciones; mientras el
paradigma post-burocrático se construye y opera
bajo el horizonte de los resultados, de la calidad y
valor, de la producción, del apego a las normas, de la
identicación de una misión y servicios, de la lógica
comercial de los clientes y resultados, así como de
la identicación y resolución de problemas.
Es decir, mientras el modelo burocrático
tiene procesos operativos mecánicos, centralizados
en la toma de decisiones, justicando costos
de manera formal y no sustantiva, implantar
responsabilidades de manera jerárquica, seguir
reglas y procedimientos mecanicistas y operar
sistemas administrativos de forma irreexiva;
el paradigma post-burocrático se estructura en
función de la mejora de los procesos por medio
del diagnóstico, estudio, análisis y determinaciones,
descentraliza la toma de decisiones y del control,
al gobernado lo asocia con un cliente que debe
estar satisfecho con el servicio, atiende acciones
colectivas particularizando los asuntos, genera
incentivos para los colaboradores, evalúa y analiza
resultados y genera acciones de retroalimentación
que generen mejoras en su funcionamiento.
En términos reduccionistas, lo que busca el
modelo post-burocrático es llevar a cabo acciones
gubernamentales que tengan valor en los albores de
la sociedad, que encauzan a mejores condiciones de
vida; cambiando la posición y el horizonte común
que, burocráticamente es tendiente al cumplimiento
jurídico-administrativo de sus atribuciones y
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funciones, al camino del valor público que puedan
tener los gobernados sobre la acción pública.
Es entonces que el control, como sustancia
indispensable de la administración, focaliza su
atención en las reglas, en la obligatoriedad de
la centralización y en el énfasis de su aplicación;
escenario que genera consecuencias preocupantes
para la burocracia, ya que, produce inexibilidad en
su funcionamiento.
Derivado de la caracterización que funda
la lógica del control –reglas, centralización e
implementación– se haya el problema en la
reducción de los procesos innovadores al seno
de los entes gubernamentales; ello por tener –
el control– una dinámica mecánica, repetitiva y
tendiente a la repetición. Lo que, en el estadio de
las sociedades complejas, representa una asimetría
entre las demandas y necesidades ciudadanas y la
capacidad institucional del Estado en atenderlas y
hacer frente a ellas.
Es necesario señalar que el problema no
se soluciona con la sustitución lingüística de los
términos que estructuran el funcionamiento del
control; es decir, la delegación, descentralización,
simplicación, cumplimiento voluntario y/o
resolución basada en los resultados. El problema
requiere de un proceso sociológico que permita
hacer sustituciones sustantivas y no solo formales.
Por ello, el planteamiento de la post-burocracia busca
exibilizar y descentralizar la toma de decisiones
debido a las necesidades que se presenten. En
otro sentido, el paradigma burocrático denía a las
organizaciones gubernamentales en relación con sus
funciones asignadas(atribuciones), con la autoridad
delegada (funciones) y de conformidad con su
estructura formal (estructura orgánica), escenario
que, para el paradigma post-burocrático son solo
instrumentos técnicos y no institucionales, es decir,
la actuación de los operadores gubernamentales
solo va en función de solventar requerimientos
técnico-administrativos y no a la consecución de
propósitos de naturaleza e incidencia social.
Del mismo modo, el cambio de paradigma
implica una transición de la imposición de
responsabilidad a la construcción de una cultura
de la rendición de cuentas, donde la autoridad
no sea ejercida para ncar responsabilidad a los
subordinados, sino que los propios servidores
públicos tengan responsabilidades asignadas y,
en consecuencia, asientan de manera personal las
derivaciones de sus actos.
Finalmente, el modelo post-burocrático se
interesa en un funcionamiento más allá de análisis
meramente jurídico-legalistas, es decir, la valoración
en la ejecución o inejecución de la acción pública
debe tener tintes sociológicos y con perspectiva
individualista del caso concreto. Trata de erradicar
las prácticas mecánico-burocráticas. En otros
términos, se debe evolucionar de la lógica de la
planeación, organización, dirección y coordinación
bajo el cumplimiento de requerimientos técnico-
administrativos al sentido de la deliberación de
ejecución o inejecución de acción públicas con
incidencia social que den valor al funcionamiento
gubernamental.
Lo anterior, se constituye como el nuevo
canon operativo de la administración pública,
esto es, los fundamentos de la gerencia privada,
replicados en el campo de lo público, lo que en
términos doctrinales se ha denominado nueva
gerencia pública.
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CONCLUSIONES
La administración pública se yergue, en el
constitucionalismo mexicano, como la versión
operante del poder ejecutivo, es decir, es la forma en
que el poder ejecutivo transita de la abstracción de su
creación a la materialidad de sus efectos funcionales.
De forma que, el derecho administrativo es el
cuerpo normativo que tiende a regular la estructura,
organización y funcionamiento de la misma, así
como sus relaciones intergubernamentales y sus
vínculos con la sociedad civil.
La administración pública debe reformar
y repensar la forma en que lleva a cabo sus
procesos institucionales, ya que, en las sociedades
de la contemporaneidad, los retos y desafíos
gubernamentales son altamente complejos. La
disciplina se ha ido modernizando, tecnicando,
ha ido buscando posicionarse y acercarse cada vez
más a la altura de la demanda ciudadana. Es por
esto por lo que se observa el establecimiento de
nuevos paradigmas.
Por tanto, para que la administración pública
tenga un mejor funcionamiento en un sistema
democrático, esta se debe realizar las actividades
que competen a la función pública de una forma
adecuada, idónea, legal y responsable. Por lo que,
los saberes emanados no deben quedarse a nivel
teórico, ya que, es una ciencia de la práctica y hacia
allá van encaminados sus esfuerzos.
Una propuesta signicativa que tiende a
sentar las bases para recongurar el paradigma
bajo el cual funciona la administración pública, es
la noción del post-burocratismo, mismo que, en
términos generales, sienta la estructura mediante la
cual se va a construir el bagaje teórico de la nueva
gestión pública. Esta reformulación es necesaria,
puesto que, este tipo de administración es la parte
visible del Estado y es el canal de comunicación
con la población, por ello es que se requieren
nuevos métodos para mejorar las condiciones de
vida, garantizar un desarrollo social y el resto a los
derechos humanos que permitan la vida digna de la
comunidad.
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